鄂竟平：“十四五”水利如何謀篇布局

1月25日—26日，全國水利工作會議召開。水利部部長鄂竟平強調(diào)，全面落實黨的十九屆五中全會精神，科學謀劃“十四五”水利改革發(fā)展戰(zhàn)略布局。

2021 — 2025

“十四五”時期是開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年。黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），為未來五年經(jīng)濟社會發(fā)展指明了方向、提供了遵循。《建議》對水利作出一系列重要部署，涵蓋重大工程建設、國家節(jié)水行動、優(yōu)化水資源配置、水資源剛性約束制度、水旱災害防御、河長制湖長制、長江經(jīng)濟帶發(fā)展、黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、河湖休養(yǎng)生息、水土流失綜合治理、農(nóng)業(yè)水利設施建設、病險水庫除險加固、堤防和蓄滯洪區(qū)建設、用水權交易等方方面面。我們要全面理解、準確把握、深入貫徹黨的十九屆五中全會精神，把學習貫徹五中全會精神與學習貫徹“十六字”治水思路結合起來，與學習貫徹習近平總書記關于黃河流域生態(tài)保護和高質量發(fā)展、長江經(jīng)濟帶發(fā)展等重要講話精神結合起來，深入踐行水利改革發(fā)展總基調(diào)，努力實現(xiàn)水利事業(yè)更高質量、更可持續(xù)、更為安全的發(fā)展。

一深刻認識“十四五”水利改革發(fā)展面臨的新形勢

“十四五”時期是我國發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，也是加快水利改革發(fā)展的關鍵期。必須自覺立足黨和國家工作大局，準確把握水利改革發(fā)展面臨的新形勢新要求。

從適應新發(fā)展階段看，新發(fā)展階段是中華民族偉大復興歷史進程的大跨越。水利工作必須在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家全局中明確發(fā)展方位，在把握“兩個大局”中明晰發(fā)展環(huán)境，準確識變、科學應變、主動求變。進入新發(fā)展階段意味著對水利工作提出新的需求。新發(fā)展階段是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新征程，也是我們黨帶領人民迎來從站起來、富起來到強起來歷史性跨越的階段。要深刻認識人民對美好生活的向往已呈現(xiàn)出多樣化、多層次、多方面的特點，把握好從“有沒有”轉向“好不好”這個關鍵，正確認識治水主要矛盾變化，在更好解決水災害問題的同時，下大氣力解決水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等問題，更好地滿足人民對美好生活的向往。進入新發(fā)展階段意味著水利工作需要全面提升標準。滿足新需求，就要對照新標準。面對階梯式遞進、不斷發(fā)展進步的歷史進程，無論是支撐社會主義現(xiàn)代化國家建設，還是滿足人民的美好生活向往，都要求水利工作全面提升標準。具體地講，就是在持久水安全、優(yōu)質水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境、先進水文化等五個方面提高標準，實現(xiàn)升級。在持久水安全方面，提升防洪工程建設和管護標準，實現(xiàn)防洪減災能力與現(xiàn)代化國家災害承受能力相匹配。在優(yōu)質水資源方面，提高供水保障標準、水資源集約安全利用標準，實現(xiàn)水資源供給保證率和利用效率大幅提高水平與現(xiàn)代化國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平相匹配。在健康水生態(tài)方面，提高水土保持率等水生態(tài)安全標準，實現(xiàn)水生態(tài)系統(tǒng)質量與現(xiàn)代化國家綠色發(fā)展相匹配。在宜居水環(huán)境方面，提高江河湖泊管護標準，實現(xiàn)水環(huán)境狀態(tài)與現(xiàn)代化國家人民美好生活需求相匹配。在先進水文化方面，保護傳承弘揚以黃河文化、長江文化、大運河文化為代表的優(yōu)秀治水文化，實現(xiàn)水文化創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展。

從貫徹新發(fā)展理念看，新發(fā)展理念是我們黨深入探索經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律的理論結晶。當前我國發(fā)展中的矛盾和問題集中體現(xiàn)在發(fā)展質量上，新時代新階段的發(fā)展必須貫徹新發(fā)展理念，實現(xiàn)高質量發(fā)展。水是經(jīng)濟社會發(fā)展的基礎性、先導性、控制性要素，水的承載空間決定了高質量發(fā)展的成長空間。要把新發(fā)展理念貫穿到補短板、強監(jiān)管的各項工作中，特別是要通過水利行業(yè)強監(jiān)管調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為，重塑人與水的關系，實現(xiàn)人水和諧。要從根本宗旨上把握，為人民謀幸福、為民族謀復興是新發(fā)展理念的“根”和“魂”，也是一切水利工作的出發(fā)點和落腳點。貫徹新發(fā)展理念、實現(xiàn)高質量發(fā)展，必須著眼滿足人民日益增長的美好生活需要，著力解決人民群眾最關心最直接最現(xiàn)實的利益問題。既要通過補短板，完善普惠共享的水利基礎設施體系，更要通過強監(jiān)管，提高水安全、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水文化等領域公共產(chǎn)品的供給質量，不斷提高人民生活品質，給人民帶來更多實實在在的獲得感、幸福感、安全感。要從問題導向上把握，貫徹新發(fā)展理念的過程是不斷解決問題的過程。當前，我國水利發(fā)展不平衡不充分問題仍然突出。比如，經(jīng)濟社會發(fā)展布局與水資源承載力不匹配，水資源超載區(qū)或臨界超載區(qū)面積約占全國國土面積的53%，資源性、工程性、水質性缺水問題在不同地區(qū)不同程度存在，水資源供需失衡已成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重大制約。比如，水生態(tài)水環(huán)境長期積累性問題突出，一些地區(qū)水生態(tài)水環(huán)境承載力已經(jīng)達到或接近上限，有的地區(qū)甚至面臨“舊賬”未還、又欠“新賬”的問題。貫徹新發(fā)展理念，必須堅持問題導向，既要加快補短板，解決水利工程體系方面不平衡不充分的問題，更要通過強監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)具體問題、分析具體問題、解決具體問題，并以此建立概念，從而在標準、手段、對策與布局方面采取更加精準務實的舉措，更好地解決水利不平衡不充分的問題。要從憂患意識上把握，安全是發(fā)展的基礎，基礎不牢、地動山搖。貫徹新發(fā)展理念，必須把安全發(fā)展貫穿到國家發(fā)展的各領域和全過程。水安全是國家安全的重要組成部分，水利既面臨著洪澇干旱、工程失事等直接風險，也會影響到糧食供應、能源供給、生態(tài)環(huán)境等領域的安全保障。比如，防洪減災體系還存在突出短板，全國重要江河78萬平方公里防洪保護區(qū)不達標比例32%，近2萬座存量病險水庫亟待除險加固，中小河流、山洪災害影響范圍廣，洪水風險依然是中華民族心腹大患。如果不能有效控制水安全風險，可能威脅到社會安全穩(wěn)定，甚至對我國社會主義現(xiàn)代化建設進程造成重大影響。因此，我們必須圍繞統(tǒng)籌發(fā)展與安全，樹牢底線思維，增強風險意識，真正摸清水利風險底數(shù)，警惕水安全中的“黑天鵝”“灰犀牛”，既要通過加快補短板，夯實水利風險防控的物質基礎，更要加強各領域各環(huán)節(jié)監(jiān)管，以嚴格的水利監(jiān)管規(guī)范各類涉水行為，堵漏洞、強弱項，下好風險防控的先手棋，夯實高質量發(fā)展的水安全基礎。

從構建新發(fā)展格局看，構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，關鍵在于經(jīng)濟循環(huán)的暢通無阻。水資源格局關系著發(fā)展格局，加快水利工程補短板，完善我國水利基礎設施體系，既能拉動內(nèi)需，也能增加有效供給，是暢通經(jīng)濟循環(huán)、構建新發(fā)展格局的重要舉措。在創(chuàng)造需求方面，要牢牢把握擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，充分發(fā)揮水利工程建設吸納投資多、覆蓋范圍大、產(chǎn)業(yè)鏈條長的優(yōu)勢，建設一批強基礎、增功能、利長遠的重大水利項目，拓展投資空間，優(yōu)化投資結構，更好發(fā)揮水利投資對經(jīng)濟增長的拉動作用。在提升供給方面，要緊緊圍繞供給側結構性改革，以全國江河湖泊水系為基礎、輸排水工程為通道、控制性調(diào)蓄工程為節(jié)點、智慧化調(diào)控為手段，加快構建循環(huán)暢通、功能協(xié)同、安全可靠、調(diào)控自如的水利基礎設施網(wǎng)絡，進一步提高水資源供給的質量、效率和水平，增強水資源要素與其他經(jīng)濟要素的適配性，為增強供給體系的韌性提供有力支撐。在促進協(xié)調(diào)發(fā)展方面，要主動銜接區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化、推進新型城鎮(zhèn)化等，科學布局、加快建設一批支撐性、保障性水利工程，同步推進傳統(tǒng)水利工程智能升級，提高水利基礎設施通達程度和公共服務均等化水平，促進經(jīng)濟社會發(fā)展更加協(xié)調(diào)。

二準確把握“十四五”水利改革發(fā)展的總體要求和目標原則

做好“十四五”時期水利工作，要認真貫徹黨的十九屆五中全會明確提出的經(jīng)濟社會發(fā)展指導方針，深入落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路，圍繞國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，把水安全風險防控作為守護底線，把水資源承載力作為剛性約束上限，把水生態(tài)環(huán)境保護作為控制紅線，加快建設現(xiàn)代水利基礎設施網(wǎng)絡，不斷完善江河湖泊保護監(jiān)管體系，全面提升水安全保障能力，建設造福人民的幸福河湖，為全面建設社會主義現(xiàn)代化國家提供堅實支撐。

做好“十四五”時期水利工作要把握以下原則：要堅持人民至上。牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想，把滿足人民日益增長的美好生活需要作為奮斗目標，把人民滿意不滿意、高興不高興、答應不答應、贊成不贊成作為評判標準，切實解決人民關心的水憂水患水盼問題，建設造福人民的幸福河湖。要堅持底線思維。強化風險意識，注重從事后處置向事前預防轉變，從減少損失向降低風險轉變，以防為主、防控結合，注重從源頭上壓縮風險發(fā)生空間，牢牢守住國家水安全底線。要堅持系統(tǒng)觀念。樹立全局觀、流域觀，算清整體賬、長遠賬，統(tǒng)籌上下游、干支流、左右岸、地表地下、城鄉(xiāng)區(qū)域，統(tǒng)籌山水林田湖草各要素，統(tǒng)籌水安全、水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水文化，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進。要堅持改革創(chuàng)新。以推進政府市場“兩手發(fā)力”為切入點，以促進涉水各方責權利相統(tǒng)一為關鍵點，全面深化水利改革，破除體制性障礙、打通機制性梗阻、推進政策性創(chuàng)新。

“十四五”時期水利改革發(fā)展主要目標是：到2025年，水旱災害風險防控能力明顯提升，防洪突出薄弱環(huán)節(jié)全面解決，江河堤防達標率明顯提高，流域控制性工程有序建設，現(xiàn)有病險水庫安全隱患全面消除，洪水干旱監(jiān)測預報預警調(diào)度體系不斷完善，在充分論證基礎上，科學提高防御標準，重大水安全風險防控能力進一步提升；水資源配置格局明顯優(yōu)化，水資源剛性約束制度基本建立，節(jié)水型生產(chǎn)生活方式基本形成，全國用水總量控制在6700億立方米以內(nèi)，萬元國內(nèi)生產(chǎn)總值用水量、萬元工業(yè)增加值用水量較2020年下降16%，跨省重要江河流域和主要跨市縣河流水量分配基本完成，國家水資源配置工程體系更加完善，農(nóng)村規(guī)模化供水人口覆蓋比例達到55%；河湖生態(tài)環(huán)境明顯改善，涉水空間管控制度基本建立，江河湖庫及水源涵養(yǎng)保護能力明顯提升，重點河湖生態(tài)流量保障目標滿足程度達90%以上，人為水土流失得到基本控制，重點地區(qū)水土流失得到有效治理，全國水土保持率提高到73%以上，地下水監(jiān)控管理體系基本建立，全國地下水超采狀況得到有效遏制；涉水事務監(jiān)管效能明顯增強，水利法律法規(guī)政策制度體系更加完善，覆蓋各領域、各層級的水利監(jiān)管體系基本形成，水文、水資源、河湖生態(tài)、水土流失、水災害等監(jiān)測預警體系基本建立，水資源節(jié)約、保護、開發(fā)、利用、配置、調(diào)度各環(huán)節(jié)監(jiān)管全面加強，水工程運行管理安全規(guī)范，重點領域改革取得重要進展，水利信息化智能化水平顯著提升。

三以國家水網(wǎng)建設為核心系統(tǒng)實施水利工程補短板

“十四五”時期是水利工程補短板的集中攻堅期，要以建設水災害防控、水資源調(diào)配、水生態(tài)保護功能一體化的國家水網(wǎng)為核心，通過強弱項、提標準，加快完善系統(tǒng)完備、科學合理的水利基礎設施體系，解決發(fā)展不平衡不充分的問題，提升國家水安全保障能力。與過去相比，新形勢下的補短板更加體現(xiàn)系統(tǒng)化，根據(jù)頂層設計通盤考慮、統(tǒng)籌謀劃工程體系建設，精準定位短板弱項；更加體現(xiàn)協(xié)同化，充分統(tǒng)籌協(xié)調(diào)水資源與經(jīng)濟社會發(fā)展關系，因地制宜優(yōu)化水網(wǎng)布局結構和功能配置；更加體現(xiàn)生態(tài)化，在水利基礎設施建設、運行、管理等各環(huán)節(jié)充分融入生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展理念；更加體現(xiàn)智能化，通過采用數(shù)字化、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等技術，推動水利基礎設施升級改造。

實施防洪能力提升工程。堅持蓄泄兼籌、以泄為主，適度提升防洪標準，進一步優(yōu)化完善防洪體系布局。一是擴大泄洪通道能力。對北方河流，恢復河道行洪能力，減輕河道淤積萎縮，確保行洪暢通；對南方河流，維護河勢穩(wěn)定，協(xié)調(diào)好干支流關系，減輕干流防洪壓力。新建一批骨干排洪通道，解決平原河網(wǎng)地區(qū)外排通道不足、淮河洪水出路不暢等問題。實施河口綜合治理，穩(wěn)定入海流路，保持河口穩(wěn)定暢通。二是增強洪水調(diào)蓄能力。加快防洪控制性樞紐建設，提高江河洪水調(diào)控能力。優(yōu)化調(diào)整長江、淮河、海河蓄滯洪區(qū)布局，推進蓄滯洪區(qū)安全建設，保證正常分洪運用。在有條件的地方，推進退田退圩還湖，提升湖泊調(diào)蓄洪水能力。通過洲灘民垸和灘區(qū)治理，恢復行洪滯洪功能和生態(tài)保護功能。加快消除存量病險水庫風險，恢復和提高防洪庫容，完善水庫群防洪聯(lián)合調(diào)度。三是提高洪水風險防控能力。充分考慮氣候變化引發(fā)的極端天氣影響，科學提高洪水防御工程標準，有效應對超標洪水威脅。做好大江大河中下游地區(qū)洪水風險評估，加強土地利用和建設項目洪水影響評價和風險管控，降低洪澇災害損失。

實施水資源配置工程。優(yōu)化水資源配置格局，加強供水安全風險應對，逐步建成豐枯調(diào)劑、聯(lián)合調(diào)配的國家水資源配置和城鄉(xiāng)供水安全保障體系。一是推進重大引調(diào)水工程建設。抓緊推進南水北調(diào)東、中線后續(xù)工程建設，開展西線工程前期工作，建設一批跨流域跨區(qū)域骨干輸水通道，逐步完善國家骨干供水基礎設施網(wǎng)絡。二是推動綜合性水利樞紐和調(diào)蓄工程建設。加快控制性樞紐建設，充分發(fā)揮其綜合功能和效益。重點在西南地區(qū)建設一批大型水庫，提高重點區(qū)域和城鄉(xiāng)供水保障能力。多措并舉建設應急備用水源，加強戰(zhàn)略儲備水源建設，提高應對特大干旱、突發(fā)水安全事件的能力。三是推進農(nóng)村規(guī)?；┧@鄉(xiāng)村建設行動，完善灌排工程體系，提高保障糧食安全能力。以縣域為單元，在有條件的地方推進城市管網(wǎng)向農(nóng)村延伸和農(nóng)村供水工程與城市管網(wǎng)互聯(lián)互通，統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一維護，建設規(guī)?；┧こ?，實施小型農(nóng)村供水工程標準化建設改造，暢通供水網(wǎng)絡的毛細血管。

實施河湖健康保障工程。從生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，因地制宜，分類施策，實施重大水生態(tài)保護與修復工程，維持河湖生態(tài)廊道功能，擴大優(yōu)質水生態(tài)產(chǎn)品供給。一是加強水土保持生態(tài)建設?？茖W治理水土流失，提升水土保持率，強化黃河中游、長江上游、東北黑土區(qū)等重點區(qū)域治理。加強生態(tài)功能區(qū)和江河源頭區(qū)保護修復，因地制宜推進生態(tài)小流域建設。二是加大飲用水水源保護力度。以保護和提升飲用水水源地安全為重點，開展南水北調(diào)東、中線等重大跨流域調(diào)水工程的水源區(qū)、輸水渠道（河道）水質保護。制定飲用水水源地名錄，科學確定取水口布局，加強水源、水位管控和生態(tài)防護治理，強化地下水集中飲用水水源保護。三是推進河湖水系綜合整治。以水資源超載區(qū)、水生態(tài)脆弱區(qū)、水生態(tài)退化區(qū)為重點，推進河湖生態(tài)環(huán)境治理修復。分區(qū)分類確定河湖生態(tài)流量目標，科學開展生態(tài)補水和河湖水系連通，切實保障河湖生態(tài)流量（水位）。四是推進地下水超采綜合治理。分區(qū)確定地下水取用水量水位控制指標，通過節(jié)水、農(nóng)業(yè)結構調(diào)整等壓減地下水超采量，嚴控地下水開發(fā)強度，多渠道增加水源補給，持續(xù)推進地下水超采綜合治理。

推進國家水網(wǎng)智能化改造。充分運用物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等新一代信息技術，加快智慧水利建設。一是加強水安全監(jiān)測體系建設。優(yōu)化水文等監(jiān)測站網(wǎng)體系布局，完善大江大河及其重要支流、200至3000平方公里中小河流、中小型水庫等監(jiān)測體系，補充水量、水位、流量、水質等要素缺項，提升地下水、行政區(qū)界斷面、取退水口等監(jiān)測能力，對國家基本水文站全面提檔升級，推廣自動監(jiān)測手段，擴大實時在線監(jiān)測范圍，提升水安全智能監(jiān)測感知能力。二是完善水利信息化基礎設施。推進水利工程和新型基礎設施建設相融合，加快水利工程智慧化、國家水網(wǎng)智能化，建設國家水網(wǎng)大數(shù)據(jù)中心和調(diào)度中心，加強數(shù)字流域建設。三是推進涉水業(yè)務智能應用?；谛畔⑷诤瞎蚕怼⒐ぷ髂Ｊ絼?chuàng)新、業(yè)務流程優(yōu)化、應用敏捷智能等思路，推進涉水業(yè)務智能應用，提升信息整合共享和業(yè)務智能管理水平。

四以完善監(jiān)管體系為支撐縱深推進水利行業(yè)強監(jiān)管

“十四五”時期是水利行業(yè)強監(jiān)管的全面強化期，要推動行業(yè)監(jiān)管體系從平穩(wěn)起步向全面完善轉變，專項監(jiān)管行動從“被動迎戰(zhàn)”向“主動出擊”轉變，專業(yè)領域監(jiān)管從重點突破向縱深發(fā)展轉變，堅持以問題為導向，以全面解決涉水各領域中因人的行為不當而造成的水安全水資源水生態(tài)水環(huán)境問題為目標，建立一整套法制體制機制，全面提升涉水事務監(jiān)管水平，努力實現(xiàn)水利治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

完善行業(yè)監(jiān)管體系。按照“全面覆蓋、上下貫通、保障到位”的要求，完善部本級和流域管理機構監(jiān)管體系，指導推動省級水利監(jiān)管體系向市縣一級延伸。聚焦水利工程建設和運行、水資源管理、河湖管理、水災害防御、水土保持、水庫移民、水利資金等重點領域，進一步明晰綜合監(jiān)管、專業(yè)監(jiān)管、專職監(jiān)管、日常監(jiān)管四個層次的職責定位和任務分工，加強各級水利部門監(jiān)管制度建設、隊伍建設、信息化建設，到2022年基本建立覆蓋全行業(yè)的監(jiān)管體系，各層級各領域監(jiān)管工作全面展開，監(jiān)管效能逐步提升。

推進常態(tài)化監(jiān)管。以統(tǒng)籌優(yōu)化年度監(jiān)管計劃為抓手，著力改變監(jiān)管任務“一布置一落實”的狀態(tài)，促進監(jiān)管工作成為各級水利部門部署安排、推進工作、總結評價中不可或缺的內(nèi)容。優(yōu)化監(jiān)管信息平臺，拓展完善功能，推廣省級應用，通過信息化技術手段開展實時、高效、精準監(jiān)管，助推監(jiān)管工作計劃、組織實施、考核評價等常態(tài)化運作。

推進規(guī)范化監(jiān)管。不斷總結監(jiān)管工作經(jīng)驗，編制各監(jiān)管領域的“作業(yè)指導書”，細化各領域監(jiān)督檢查的“規(guī)定動作”和標準體系，明確查什么、怎么查；同時不斷梳理、修正、補充問題清單，全面列舉實體問題、行為問題，通過一正一反“兩個清單”，減少主觀因素對監(jiān)管過程和監(jiān)管結果的影響，確保監(jiān)管隊伍認真履職盡責，實現(xiàn)規(guī)范化監(jiān)管。

推進法治化監(jiān)管。以“2+N”監(jiān)管制度體系為基礎，推進空白領域盡快制定監(jiān)督檢查辦法和問題清單，對試行中的監(jiān)管制度進行一致性核查修訂，對問題清單進行動態(tài)完善，逐年更新版本。不斷總結監(jiān)管工作規(guī)律，梳理監(jiān)管實踐中的有效做法，固化形成制度、部門規(guī)章和法律法規(guī)，劃清水利各領域監(jiān)管“紅線”，使法規(guī)制度長牙、帶電、有威懾力，推動強監(jiān)管工作在法治軌道上不斷前進。